Để công tác kiểm sát việc giải quyết vụ án hành chính khởi kiện đối với hành vi hành chính (HVHC) (gọi tắt là vụ án khởi kiện HVHC) theo thủ tục sơ thẩm đạt kết quả tốt, Kiểm sát viên (KSV) Kiểm tra viên (KTV) cần xây dựng cho mình một phương pháp kiểm sát để khi kiểm sát việc lập hồ sơ của Tòa án được tuân thủ đúng quy định của pháp luật; từ đó, có căn cứ tham gia phiên tòa phát biểu quan điểm giải quyết vụ án được đúng đắn.

Quy định của pháp luật về giải quyết các vụ án khởi kiện HVHC và kiểm sát việc giải quyết các vụ án khởi kiện HVHC 

  Quy định của pháp luật về giải quyết các vụ án khởi kiện HVHC

 

  Khởi kiện và thụ lý vụ án khởi kiện HVHC

Vụ án khởi kiện HVHC là việc cơ quan, tổ chức cá nhân thực hiện quyền yêu cầu Tòa án bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình khi cho rằng HVHC của cơ quan hành chính nhà nước hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính nhà nước làm ảnh hưởng đến việc thực hiện quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Quyền khởi kiện, thủ tục khởi kiện, hình thức khởi kiện HVHC thực hiện theo quy định từ Điều 115 đến Điều 119 Luật tố tụng hành chính (TTHC).

Khi kiểm sát việc khởi kiện và thụ lý vụ án khởi kiện HVHC, KSV, KTV cần kiểm sát một số nội dung như sau:

- Quy định về quyền khởi kiện: người khởi kiện có quyền khởi kiện vụ án khởi kiện HVHC nếu đáp ứng các điều kiện sau:

+ Người khởi kiện phải là người có năng lực chủ thể tham gia quan hệ pháp luật tố tụng hành chính;

 + Người khởi kiện là người bị ảnh hưởng trực tiếp bởi HVHC bị kiện. Nếu việc khởi kiện vụ án khởi kiện HVHC thuộc một trong các trường hợp quy định tại khoản 1 Điều 123 Luật TTHC thì trả lại đơn khởi kiện cho người khởi kiện.

- Đối tượng khởi kiện: Theo quy định tại khoản 3 Điều 3 Luật TTHC, HVHC là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính nhà nước thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật. Các cơ quan, tổ chức, cá nhân khi phát hiện quyền lợi hợp pháp bị xâm phạm bởi HVHC của cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính thì có quyền lựa chọn một trong hai biện pháp: khiếu nại đến cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính hoặc khởi kiện đến Tòa án hành chính. HVHC bị khởi kiện là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính nhà nước thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật mà hành vi đó làm ảnh hưởng đến việc thực hiện quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân

Việc xác định HVHC khi nào là của cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính nhà nước, khi nào là của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước và khi nào là không thực hiện nhiệm vụ, công vụ phải căn cứ vào quy định của pháp luật về thẩm quyền, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền trong cơ quan; thời hạn thực hiện đối với nhiệm vụ, công vụ đó. Trường hợp theo quy định của pháp luật, việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ cụ thể là của cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính nhà nước nhưng do người trong cơ quan, tổ chức đó thực hiện theo sự phân công hoặc uỷ quyền, uỷ nhiệm thì hành vi đó là HVHC của cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính nhà nước mà không phải là HVHC của người đã thực hiện HVHC đó. Các HVHC bị khởi kiện có đặc điểm là làm ảnh hưởng đến việc thực hiện quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân.

- Xác định thẩm quyền giải quyết vụ án: thẩm quyền giải quyết vụ án khởi kiện HVHC theo quy định tại các điều từ Điều 30 đến Điều 34 Luật TTHC.

- Xác định người bị kiện: theo quy định tại Điều 3 Luật TTHC, người bị kiện trong vụ án khởi kiện HVHC là cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính nhà nước đã thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ công vụ theo quy định của pháp luật làm ảnh hưởng đến việc thực hiện quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Như vậy, người bị kiện là người có thẩm quyền, có chức vụ cụ thể trong cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính nhà nước chứ không phải người được ủy nhiệm, ủy quyền.

- Xác định thời hiệu khởi kiện: thời hiệu khởi kiện thực hiện theo quy định tại Điều 116 Luật TTHC; việc xác định ngày khởi kiện thực hiện theo quy định tại Điều 120 Luật TTHC. Trường hợp đương sự khiếu nại theo đúng quy định của pháp luật đến cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại thì thời hiệu khởi kiện thực hiện theo quy định tại khoản 3 Điều 116 Luật TTHC. Việc xác định thời điểm bắt đầu tính thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính trong trường hợp “kể từ ngày nhận được”, hoặc trường hợp “kể từ ngày biết được” thì cần căn cứ vào đối tượng bị tác động trực tiếp của HVHC và việc chứng minh còn trong thời hiệu khởi kiện thì phải xem xét thời điểm bắt đầu tính thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính đối với khởi kiện HVHC, cụ thể đó là:

+ Trường hợp hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật thì thời điểm bắt đầu tính thời hiệu khởi kiện như sau:

* Kể từ ngày HVHC đó được thực hiện nếu cơ quan, tổ chức, cá nhân đã chứng kiến việc thực hiện HVHC đó hoặc kể từ ngày được thông báo về thời điểm HVHC đó đã được thực hiện nếu cơ quan, tổ chức, cá nhân không chứng kiến việc thực hiện HVHC đó nhưng họ đã được cơ quan có thẩm quyền thông báo về thời điểm HVHC đó đã được thực hiện.

* Kể từ ngày biết được HVHC đó nếu cơ quan, tổ chức, cá nhân không chứng kiến việc thực hiện HVHC đó và cũng không được cơ quan có thẩm quyền thông báo về HVHC đó đã được thực hiện nhưng họ đã biết được HVHC đó qua các thông tin khác như được người khác kể lại.

+ Hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật thì thời điểm bắt đầu tính thời hiệu khởi kiện kể từ ngày hết thời hạn theo quy định của pháp luật mà cơ quan, tổ chức hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật.

Theo quy định tại khoản 1 Điều 126 Luật TTHC, sau khi Tòa án thụ lý vụ án phải thông báo việc thụ lý vụ án cho VKSND cùng cấp và các đương sự. Đương sự phải gửi văn bản ghi ý kiến đối với yêu cầu khởi kiện và gửi cho Tòa án đã thụ lý vụ án để giải quyết trong thời hạn quy định tại khoản 2 Điều 126 Luật TTHC.

Khi giải quyết vụ án theo thủ tục sơ thẩm, Tòa án phải thực hiện quy định về thời hạn, trình tự, thủ tục giải quyết vụ án hành chính nói chung quy định tại các Chương IX, X, XI Luật TTHC.  

Quy định của pháp luật về kiểm sát việc giải quyết các vụ án khởi kiện HVHC

 Mục đích kiểm sát, nội dung hoạt động kiểm sát, phạm vi công tác kiểm sát và nhiệm vụ, quyền hạn của VKSND khi kiểm sát việc giải quyết vụ án khởi kiện HVHC thực hiện tương tự như kiểm sát việc giải quyết các vụ án hành chính (khởi kiện QĐHC và HVHC).  

Thực trạng công tác kiểm sát việc giải quyết các vụ án khởi kiện HVHC

Việc giải quyết vụ án khởi kiện vụ án hành chính nói chung, khởi kiện vụ án liên quan đến HVHC nói riêng tại Tòa án đã bảo vệ được lợi ích nhà nước, lợi ích công cộng và quyền lợi ích hợp pháp của người khởi kiện, góp phần nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước. Tuy nhiên, công tác này còn một số hạn chế, vi phạm, biểu hiện cụ thể qua một số vấn đề như sau:

- Việc thụ lý, giải quyết vụ án hành chính tại Tòa án chưa đáp ứng được nhu cầu khởi kiện đối với HVHC của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Trong thực tế, nhu cầu khởi kiện đối với HVHC tại Tòa án còn thấp so với nhu cầu.

- Việc giải quyết các vụ ánkhởi kiện đối với HVHC còn chậm, số án tồn hàng năm chuyển qua năm sau còn ở mức cao.

Trên thực tế, công tác kiểm sát việc giải quyết vụ án hành chính nói chung, khởi kiện HVHC nói riêng tại các VKSND địa phương vẫn còn tồn tại, hạn chế như: kiểm sát việc thụ lý vụ án chưa kịp thời, nhiều trường hợp các KSV, KTV thực hiện đúng các thao tác nghiệp vụ nhưng không làm rõ được vi phạm trong việc thụ lý, giải quyết vụ án của Tòa; việc kiểm sát các văn bản tố tụng do Tòa án chuyển cho VKSND còn có biểu hiện chủ quan, thiếu tập trung; chất lượng tham gia phiên tòa và phát biểu ý kiến tại phiên tòa hành chính chưa đáp ứng yêu cầu công tác; chất lượng công tác kiểm sát bản án, quyết định của Tòa án cũng như chất lượng soạn thảo các văn bản kiểm sát (yêu cầu, kiến nghị, kháng nghị) chưa cao, một số kiến nghị, kháng nghị không được Tòa chấp nhận….

Nguyên nhân dẫn đến những hạn chế:KSV, KTVchưa xây dựng cho mình một phương pháp kiểm sát VỤ án khởi kiện HVHC nên chưa đáp ứng đượcyêu cầu của công tác kiểm sát. 

Phương pháp kiểm sát việc giải quyết vụ án khởi kiện HVHCtheo thủ tục sơ thẩm

Kiểm sát hồ sơ, dự thảo đề cương hỏi và chuẩn bị ý kiến phát biểu tại phiên tòa sơ thẩm 

Kiểm sát việc thụ lý vụ án khởi kiện HVHC

Kiểm sát hồ sơ vụ án hành chính nói chung và kiểm sát hồ sơ vụ án khởi kiện HVHC nói riêng cần kiểm sát việc thụ lý vụ án thông qua xem xét việc Tòa án xác định quyền khởi kiện, đối tượng khởi kiện, người bị kiện, thẩm quyền giải quyết vụ án, thời hiệu khởi kiện. KSV, KTV phảixây dựng cho mình mộtphương pháp kiểm sát việc thụ lý vụ án khởi kiện đối với HVHC và cần kiểm sát các vấn đề sau đây:

-Kiểm sát quyền khởi kiện: người khởi kiện HVHC phải chứng minh cho việc khởi kiện của mình là hợp pháp. Để làm rõ vấn đề này, cần kiểm sát đơn khởi kiện và đối chiếu với các văn bản có liên quan đến việc thực hiện hoặc không thực hiện HVHC bị khởi kiện để từ đó xác định HVHC bị kiện có ảnh hưởng trực tiếp đến quyền lợi hợp pháp của người khởi kiện hay không. Thông qua việc kiểm sát đơn khởi kiện và các tài liệu kèm theo để chứng minh cho việc khởi kiện, KSV, KTV kiểm sát người khởi kiện có tự mình thực hiện việc khởi kiện và có đủ năng lực chủ thể không.

- Kiểm sát đối tượng khởi kiện: để xem xét việc Tòa án xác định đối tượng khởi kiện HVHC có đúng hay không, cần kiểm sát đơn khởi kiện và các tài liệu kèm theo đơn khởi kiện để làm rõ các vấn đề sau đây:

+ HVHC bị khởi kiện phải là hành vi của cơ quan hành chính, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước;

+ HVHC có thể là hành động hoặc không hành động để thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật.

Theo đó, hành vi hành động là hành vi thực hiện nhiệm vụ, công vụ của cơ quan hành chính, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước khi thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật. Loại hành vi này được thể hiện dưới các dạng thực hiện các hành vi công;

Hành vi không hành động là hành vi thực hiện nhiệm vụ, công vụ của cơ quan hành chính, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật. Dạng hành vi này được thể hiện dưới dạng không thực hiện các hành vi công vụ được giao.

+HVHC bị kiện (thực hiện hoặc không thực hiện) làm ảnh hưởng đến việc thực hiện quyền, lợi ích hợp pháp của người khởi kiện và người có quyền nghĩa vụ liên quan. Nếu HVHC mà đương sự khởi kiện đáp ứng các điều kiện trên thì cần xác định đó là đối tượng khởi kiện HVHC.

Trong nhiều trường hợp, đương sự vừa khởi kiện quyết định hành chính (QĐHC) vừa khởi kiện HVHC thì cần xác định đối tượng khởi kiện dựa trên các tiêu chí đánh giá HVHC bị khởi kiện như đã nêu trên. Thực tế, vẫn xảy ra một số trường hợp nhầm lẫn khi xác định đối tượng khởi kiện là QĐHC hay HVHC. Để khắc phục vấn đề này, cần phân biệt đối tượng khởi kiện bằng cách xem xét văn bản mà đương sự cung cấp có chứa đựng nội dung của QĐHC hay không (dựa trên căn cứ ban hành văn bản), nếu không đó là hành vi hành chính.

-Kiểm sát người bị kiện: để xác định người bị kiện trong vụ án khởi kiện HVHC, cần kiểm sát nội dung và yêu cầu khởi kiện, làm rõ HVHC bị kiện thuộc lĩnh vực nào, do văn bản quy phạm pháp luật nào điều chỉnh và văn bản đó quy định ai có thẩm quyền thực hiện HVHC bị khởi kiện, đối chiếu với việc xác định người bị kiện của Tòa án để xác định có hay không có vi phạm.

-Kiểm sát thẩm quyền giải quyết vụ án: khi kiểm sát về thẩm quyền giải quyết vụán khởi kiện HVHC, KSV, KTV cần thực hiện các bước sau:

+ Xác định HVHC bị khởi kiện có thuộc trường hợp quy định tại Điều 30 Luật TTHC hay không;

+ Xác định thẩm quyền giải quyết vụ án hành chính theo quy định từ Điều 30 đến Điều 34 Luật TTHC;

- Làm rõ thời hiệu khởi kiện: để làm rõ Tòa án có vi phạm về thời hiệu khởi kiện hay không, cần xem xét, làm rõ các vấn đề sau:

+ Xác định ngày bắt đầu thời hiệu khởi kiện: căn cứ vào tài liệu, chứng cứ do đương sự cung cấp, giao nộp và chứng cứ do Tòa án thu thập, cần xác định ngày mà người khởi kiện biết được HVHC bị kiện là ngày nào, biết trong trường hợp nào. Trường hợp hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật thì thời điểm bắt đầu tính thời hiệu khởi kiện là kể từ ngày HVHC đó được thực hiện (nếu đã chứng kiến) hoặc kể từ ngày được thông báo về thời điểm HVHC đã được thực hiện (nếu không chứng nhưng thông báo) hoặc kể từ ngày biết được HVHC đó (nếu người khác kể lại). Trường hợp hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật thì thời điểm bắt đầu tính thời hiệu khởi kiện là kể từ ngày hết thời hạn theo quy định của pháp luật mà cơ quan, tổ chức hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật.

+ Xác định ngày khởi kiện: căn cứ quy định tại Điều 120 Luật TTHC;

- Xác định có hay không có sự kiện bất khả kháng, trở ngại khách quan làm cho người khởi kiện không thực hiện được việc khởi kiện.

+ Đối chiếu với việc xác định thời hiệu khởi kiện của Tòa án để làm rõ vi phạm (nếu có). Từ các vấn đề đã làm rõ, cần tổng hợp, xác định việc thụ lý vụ án có vi phạm hay không và đánh giá tính chất, mức độ của vi phạm (nếu có).  

Kiểm sát việc thu thập chứng cứ  

Khi kiểm sát hồ sơ vụ án khởi kiện HVHC, cần làm rõ tính khách quan, hợp pháp và liên quan của chứng cứ. Cần kiểm sát, trường hợp Tòa án ra quyết định “tạm dừng việc thực hiện HVHC” có trái pháp luật không và việc tiếp tục thực hiện HVHC có dẫn đến những hậu quả nghiêm trọng khó khắc phục không. Trường hợp Tòa án ra quyết định “cấm hoặc buộc thực hiện những hành vi nhất định”, cần kiểm sát căn cứ mà Tòa án cho rằng đương sự thực hiện hoặc không thực hiện một số hành vi nhất định làm ảnh hưởng đến việc giải quyết vụ án hoặc quyền, lợi ích hợp pháp của người khác có liên quan trong vụ án đang được Tòa án giải quyết không. Nếu phát hiện vi phạm của Tòa án trong việc áp dụng (thay đổi, hủy bỏ) biện pháp khẩn cấp tạm thời thì kiểm sát hậu quả của việc áp dụng (thay đổi, hủy bỏ) biện pháp khẩn cấp tạm thời để yêu cầu khắc phục tại phiên tòa. Mặt khác, để đảm bảo tính hợp pháp của chứng cứ thì đương sự phải được thông báo để được biết, được tiếp cận, sao chép, sao chụp chứng cứ, trừ chứng cứ không được công khai theo quy định tại khoản 2 Điều 96 Luật TTHC. Để làm rõ đương sự đã được thông báo, tiếp cận chứng cứ chưa, cần xem xét các văn bản thông báo của Tòa án, biên bản phiên họp kiểm tra việc giao nộp, tiếp cận, công khai chứng cứ và đối thoại.

- Kiểm sát tính đầy đủ của chứng cứ: KSV, KTV xác định những nội dung cần chứng minh trong vụ án hành chính, đối chiếu với giá trị chứng minh của những chứng cứ đã thu thập được để xem xét chứng cứ đã đảm bảo cho việc giải quyết vụ án hay chưa. Chứng cứ cần thu thập trong vụ án hành chính phải chứng minh, làm rõ tính hợp pháp và có căn cứ của việc khởi kiện; chứng minh tính hợp pháp của HVHC; chứng minh cho yêu cầu bồi thường thiệt hại do HVHC gây ra (trường hợp có yêu cầu bồi thường thiệt hại). Trong đó:

+ Chứng cứ chứng minh cho việc khởi kiện do người khởi kiện giao nộp khi gửi đơn khởi kiện và do Tòa án yêu cầu người khởi kiện giao nộp hoặc do Tòa án thu thập theo yêu cầu của đương sự khi có yêu cầu nhằm chứng minh người khởi kiện bị ảnh hưởng trực tiếp bởi HVHC bị kiện, thiệt hại thực tế do HVHC gây ra (nếu có) và việc khởi kiện là đúng thủ tục, đúng trình tự pháp luật quy định. Cần làm rõ nội dung đơn, các bản khai, lời khai người làm chứng v.v… để xác định có hay không có vi phạm trong việc thực hiện thủ tục khởi kiện (nội dung đơn khởi kiện, yêu cầu khởi kiện, thời hiệu khởi kiện…).

+ Chứng cứ chứng minh cho việc thực hiện HVHC do người bị kiện giao nộp theo yêu cầu của Tòa án hoặc do Tòa án thu thập nhằm chứng minh cho lý do hay sự cần thiết phải thực hiện hoặc không thực hiện HVHC, tính hợp pháp của HVHCbị kiện. Những nội dung có mâu thuẫn trong các văn bản ghi ý kiến của các đương sự cần được trích cứu để dự thảo đề cương hỏi khi tham gia hỏi hoặc ban hành kiến nghị, kháng nghị. Trên cơ sở kết quả kiểm sát, làm rõ việc thu thập chứng cứ, KSV, KTV đối chiếu nội dung tài liệu, chứng cứ do đương sự cung cấp theo yêu cầu của Tòa án đã đầy đủ hay chưa. Nếu việc cung cấp chưa đúng, chưa đủ căn cứ để xác định tính khách quan của vụ án thì có quyền yêu cầu Tòa án tiếp tục thu thập chứng cứ hoặc yêu cầu đương sự cung cấp. Trường hợp Tòa án từ chối thực hiện thì KSV thực hiện quyền yêu cầu đương sự cung cấp sau khi kết thúc phiên tòa. Trường hợp chứng cứ chưa được thu thập đầy đủ và hợp pháp hoặc đương sự chưa được tiếp cận, sao chép, sao chụp chứng cứ thì báo cáo lãnh đạo Viện ban hành văn bản yêu cầu Tòa án bổ sung, khắc phục vi phạm. 

Kiểm sát nội dung vụ án

Để làm rõ nội dung vụ án, cần kiểm sátnguyên nhân dẫn đến việc khởi kiện, nội dung khởi kiện, yêu cầu của người khởi kiện, ý kiến của người bị kiện, người có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan, yêu cầu độc lập (nếu có); nội dung và tính hợp pháp của HVHC bị khởi kiện.

- Để làm rõ nguyên nhân khởi kiện hoặc lý do dẫn đến việc thực hiện HVHC và nội dung, yêu cầu khởi kiện, cần kiểm sát đơn khởi kiện, bản tự khai, văn bản ghi ý kiến đối với yêu cầu khởi kiện, văn bản giải trình, biên bản ghi lời khai và các tài liệu có trong hồ sơ. Từ đó có căn cứ giải quyết ai kiện ai, lý do khởi kiện, nội dung khởi kiện, yêu cầu của người khởi kiện…. Bên cạnh đó, cần kiểm sát căn cứ đưa ra yêu cầu độc lập của người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan và nội dung của yêu cầu độc lập.

- Kiểm sát tính hợp pháp của HVHC bị khởi kiện có ý nghĩa quan trọng trong việc giải quyết yêu cầu khởi kiện, yêu cầu độc lập (nếu có). Kiểm sát tính hợp pháp của HVHC dựa trên các vấn đề sau:

+ Tên của HVHC bị kiện;

+ Thẩm quyền thực hiện (ai là người đã thực hiện hoặc không thực hiện HVHC; nhân danh cơ quan, tổ chức hay người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức để thực hiện hoặc không thực hiện HVHC bị khởi kiện; họ thực hiện hoặc không thực hiện HVHC bị khởi kiện theo quy định của pháp luật hay được phân công, ủy quyền, ủy nhiệm) và đối chiếu với văn bản quy phạm pháp luật quy định thẩm quyền thực hiện, không thực hiện HVHC bị kiện; đối chiếu với người đã thực hiện hoặc không thực hiện HVHC bị khởi kiện để xác định có hay không có vi phạm trong việc xác định người bị kiện trong vụ án;

+ Căn cứ để thực hiện, không thực hiện HVHC; thời gian, địa điểm xảy ra HVHC; phạm vi thực hiện HVHC;

+ Trình tự, thủ tục thực hiện hoặc không thực hiện HVHC: Trước khi cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính nhà nước thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ có sự thông báo, yêu cầu gì không; thông báo hoặc yêu cầu có được thực hiện bằng văn bản không; thời hạn, thời hiệu thực hiện HVHC có đúng quy định của pháp luật không;

+ HVHCđã thực hiện hoặc không thực hiện.

Ngoài ra, việc đánh giá tính hợp pháp của HVHCcòn dựa trên đặc điểm, HVHC bị kiện. Đối với dạng hành vi hành động là hành vi thực hiện nhiệm vụ theo quy định của pháp luật, người bị kiện phải thực hiện các QĐHC hoặc thực hiện các công việc khác mà pháp luật quy định.

+ Để đánh giá tính hợp pháp của HVHC trong trường hợp thi hành QĐHC, cần xem xét người bị kiện có thực hiện đúng nội dung của QĐHC đã có hiệu lực pháp luật quy định về thời gian thực hiện, nội dung công việc cần thực hiện, phạm vi thực hiện HVHC hay không. Khi đánh giá tính hợp pháp của HVHC trong trường hợp thực hiện QĐHC, cần xem xét tính hợp pháp của QĐHC là cơ sở để thực hiện HVHC. Trường hợp QĐHC không hợp pháp thì HVHC cũng không hợp pháp hoặc quyết định cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt VPHC là trái pháp luật thì hành vi tổ chức thi hành quyết định cưỡng chế cũng trái pháp luật. Trường hợp QĐHC là hợp pháp thì cần xem xét việc thực hiện HVHC có đúng với nội dung của QĐHC hay không.

+ Để xem xét tính hợp pháp của hành vi thực hiện những công việc khác theo quy định của pháp luật, cần xem xét về điều kiện thực hiện, thời gian thực hiện, phạm vi công việc thực hiện. Khi đánh giá tính hợp pháp của dạng hành vi không hành động (các hành vi người bị kiện từ chối cấp hoặc không thực hiện các thủ tục để cấp các loại giấy chứng nhận cho cá nhân, cơ quan, tổ chức khi họ thực hiện việc xin cấp giấy chứng nhận đó), cần xem xét các vấn đề như: thẩm quyền thực hiện, điều kiện thực hiện, thủ tục thực hiện (phạm vi thời gian, không gian), hậu quả tác động đến người khởi kiện, người có quyền, nghĩa vụ liên quan. Biểu hiện của dạng hành vi không hành động là đã hết thời hạn pháp luật quy định nhưng người bị kiện không thực hiện HVHC. Khi kiểm sát nội dung vụ án, KSV, KTV kiểm sát những vấn đề chưa được Tòa án làm rõ, những vấn đề còn mâu thuẫn cần được làm sáng tỏ tại phiên tòa nhằm xác định sự thật khách quan của vụ án. Từ việc xác định tính hợp pháp của HVHC bị kiện, KSV, KTV kiểm sát sự tác động của HVHC đối với quyền lợi hợp pháp của người khởi kiện, người có quyền, nghĩa vụ liên quan, trường hợp có yêu cầu bồi thường thiệt hại thì phải có chứng cứ chứng minh thiệt hại thực tế. Từ đó, đưa ra quan điểm về việc giải quyết vụ án theo hướng: nếu HVHC là hợp pháp thì không có cơ sở chấp nhận yêu cầu khởi kiện và ngược lại; trường hợp không đủ cơ sở xác định bồi thường thiệt hại thì có thể tách riêng để giải quyết bằng vụ án khác. Ngoài ra, khi kiểm sát hồ sơ vụ án khởi kiện HVHC, KSV, KTV làm rõ việc chấp hành pháp luật của người tham gia tố tụng và việc chấp hành thời hạn tố tụng của Tòa án. 

Dự thảo đề cương hỏi

Từ kết quả kiểm sát hồ sơ, xác định những vấn đề vi phạm, thiếu sót, những vấn đề mâu thuẫn cần được làm rõ tại phiên tòa, KSV, KTV dự thảo đề cương hỏi. Mục đích của đề cương hỏi là làm rõ những vi phạm, thiếu sót về tố tụng, làm rõ tính hợp pháp của việc khởi kiện và tính hợp pháp của HVHC bị kiện. Nội dung hỏi bao gồm hỏi về tố tụng và hỏi về nội dung vụ án.

- Hỏi về tố tụng: câu hỏi phải tập trung làm rõ vi phạm, thiếu sót của Tòa án trong việc thụ lý, thu thập chứng cứ, vi phạm về thời hạn tố tụng, làm rõ việc thực hiện quyền và nghĩa vụ tố tụng của người tham gia tố tụng.

- Hỏi về nội dung: câu hỏi phải tập trung làm rõ nguyên nhân dẫn đến việc khởi kiện hoặc lý do dẫn tới việc thực hiện HVHC; xác định nội dung khởi kiện và yêu cầu của người khởi kiện, ý kiến của người bị kiện, ý kiến hoặc yêu cầu của người có quyền nghĩa vụ liên quan; các vấn đề nhằm làm rõ tính hợp pháp của HVHC bị kiện (thẩm quyền, căn cứ, nội dung, trình tự thực hiện HVHC bị kiện)….

Dự thảo phát biểu ý kiến tại phiên tòa sơ thẩm

Phát biểu ý kiến tại phiên tòa sơ thẩm vụ án khởi kiện HVHC thực hiện theo quy định tại Điều 190 Luật TTHC, Thông tư liên tịch số 03/2016 và theo mẫu chung thống nhất của ngành Kiểm sát. Tuy nhiên, trong vụ án khởi kiện HVHC, phát biểu ý kiến của KSV cần tập trung những nội dung sau đây:

- Khi nhận xét về việc tuân thủ pháp luật tố tụng, cần nêu rõ đối tượng khởi kiện là HVHC, nêu rõ tên của HVHC mà không gọi một cách chung chung như “khởi kiện HVHC”, nêu rõ HVHC trong lĩnh vực nào, ai có quyền thực hiện HVHC; HVHC có làm ảnh hưởng đến việc thực hiện quyền lợi hợp pháp của người khởi kiện hay không để từ đó nhận xét việc Tòa án xác định đối tượng khởi kiện có chính xác hay không;

- Phát biểu quy định của pháp luật về thẩm quyền thực hiện HVHC và Tòa án xác định người bị kiện có đúng pháp luật không; người khởi kiện biết được HVHC vào thời gian nào và vụ án có còn thời hiệu khởi kiện không….

Khi nhận xét về tuân thủ pháp luật tố tụng trong trường hợp Tòa không vi phạm về tố tụng thì nêu ngắn gọn, không đi sâu phân tích. Trường hợp Tòa án có vi phạm tố tụng thì nêu và phân tích vi phạm rõ ràng, cụ thể, nêu rõ vi phạm điều khoản, văn bản quy phạm pháp luật cùng yêu cầu, kiến nghị của VKSND.

- Phát biểu về việc giải quyết vụ án, cần nêu rõ yêu cầu khởi kiện, yêu cầu độc lập (nếu có), đánh giá tính hợp pháp của HVHC bị kiện và kết luận HVHC này là đúng pháp luật hoặc trái pháp luật. Nếu là HVHC trái pháp luật thì nêu rõ hậu quả do HVHC gây ra, đồng thời xác định yêu cầu khởi kiện là có căn cứ được chấp nhận hoặc không chấp nhận. Trước khi tham gia phiên tòa sơ thẩm, KSV phải làm tờ trình báo cáo kết quả nghiên cứu hồ sơ và đề xuất với lãnh đạo Viện về hướng giải quyết vụ án. Tờ trình thực hiện theo quy định tại Điều 20 Quy chế số 282, Điều 14 Quy trình số 286 và theo mẫu thống nhất do VKSNDTC ban hành kèmtheo Quyết định 204. Nội dung tờ trình phải tóm tắt được nội dung vụ án (ngắn gọn, rõ ràng, đầy đủ); quá trình giải quyết; việc tuân thủ pháp luật tố tụng (người tiến hành tố tụng, người tham gia tố tụng). Trên cơ sở phân tích tính hợp pháp của yêu cầu khởi kiện, đánh giá tính hợp pháp của HVHC bị kiện, đưa ra quan điểm của người kiểm sát về việc giải quyết vụ án và yêu cầu, kiến nghị đối với vi phạm tố tụng của Tòa án. Lãnh đạo đơn vị, lãnh đạo Viện phải có ý kiến vào Tờ trình (Mẫu số 11/HC) và được lưu vào hồ sơ kiểm sát. KSV, KTV phải lập hồ sơ kiểm sát để làm cơ sở tham gia phiên tòa, xem xét việc kháng nghị, kiến nghị và lưu trữ phục vụ công tác kiểm tra.

Tham gia phiên tòa sơ thẩm

Trước khi tham gia phiên tòa sơ thẩm, KSV cần rà soát, chuẩn bị hồ sơ, tài liệu, văn bản quy phạm pháp luật để tham gia phiên tòa. Trường hợp có KSV dự khuyết thì KSV dự khuyết cũng đồng thời kiểm sát hồ sơ và trao đổi với KSV chính về những vấn đề chưa thống nhất. KSV phải chủ động có mặt đúng thời gian, địa điểm mở phiên tòa theo thông báo tại quyết định đưa vụ án ra xét xử. Bên cạnh đó, cần kiểm sát các nội dung sau:

- Trong trường hợp việc hỏi và tranh luận tại phiên tòa chưa có đủ căn cứ để xác định tính hợp pháp của HVHC bị kiện và các vấn đề liên quan đến việc giải quyết vụ án, KSV có thể chủ động yêu cầu hoặc chấp nhận đề nghị của Hội đồng xét xử về việc tạm ngừng phiên tòa theo quy định tại khoản 2 Điều 187 Luật TTHC.

- KSV phát biểu ý kiến tại phiên tòa: trường hợp tại phiên tòa có những vấn đề phát sinh làm thay đổi dự thảo phát biểu ý kiến đã chuẩn bị trước như: đương sự thay đổi, bổ sung, rút một phần hoặc toàn bộ yêu cầu khởi kiện theo Điều 172 Luật TTHC làm thay đổi địa vị tố tụng theo Điều 174 Luật TTHC hoặc đương sự bổ sung chứng cứ và được Tòa chấp nhận theo quy định tại khoản 2 Điều 133 Luật TTHC, KSV phải điều chỉnh, bổ sung dự thảo phát biểu ý kiến đã chuẩn bị trước. Phát biểu ý kiến về tố tụng cần tập trung vào việc tuân thủ pháp luật tố tụng, đặc biệt là những vi phạm tố tụng đã được làm rõ tại phiên tòa, viện dẫn điều luật làm căn cứ chứng minh. Phát biểu ý kiến về việc giải quyết vụ án cần viện dẫn những quy định của pháp luật về thẩm quyền thực hiện HVHC của người bị kiện; căn cứ và nội dung của HVHCbị khởi kiện, tính chất loại việc mà người khởi kiện cho rằng bị thiệt hại do hành vi của người có thẩm quyền thực hiện HVHC gây ra; hình thức khắc phục hậu quả vi phạm do HVHC gây ra (nếu có); phương pháp tính giá trị bồi thường hậu quả của HVHCđã thực hiện; phương pháp thực hiện việc bồi thường…. Các văn bản pháp luật được trích dẫn có thể được sắp xếp theo thứ tự thời gian, tính chất hiệu lực của văn bản, phân loại theo trình tự những nội dung đương sự yêu cầu phải giải quyết trong vụ án….Trường hợp bản án được tuyên công khai thiếu nội dung quan trọng mà các đương sự hoặc Viện kiểm sát đã trình bày trong phiên tòa thì sau khi kết thúc phiên tòa, KSV yêu cầu sửa chữa, bổ sung vào biên bản phiên tòa. Trường hợp đương sự có yêu cầu xem xét biên bản phiên tòa, KSV phải yêu cầu Tòa án cho họ được thực hiện quyền xem và yêu cầu bổ sung, sửa đổi vào biên bản. 

Phát hiện vi phạm khi kiểm sát bản án, quyết định sơ thẩm khởi kiện HVHC

Để phát hiện vi phạm khi kiểm sát bản án, quyết định sơ thẩm giải quyết vụ án khởi kiện HVHC, KSV, KTV cần kiểm sát các nội dung như sau: thụ lý vụ án có đúng thẩm quyền không; xác định người bị kiện có đúng hay không; xác định đối tượng khởi kiện có chính xác hay không; đánh giá tính hợp pháp của HVHC có đúng sự thật khách quan của vụ án, dẫn tới quyết định của bản án đúng hay không.

Ngoài ra, cần kiểm sát thời hiệu khởi kiện có còn không, áp dụng pháp luật nội dung để giải quyết vụ áncó đầy đủ không, có chính xác….

Dự thảo quyết định kháng nghị phúc thẩm

Trường hợp kháng nghị về việc Tòa án sơ thẩm áp dụng pháp luật nội dung để giải quyết vụ án không đúng hoặc quyết định của bản án không phù hợp với thực tế khách quan của vụ án, KSV cần đưa ra căn cứ pháp luật đồng thời phân tích làm rõ về tính hợp pháp của HVHC bị khởi kiện và nhận định HVHC bị kiện là đúng pháp luật hoặc trái pháp luật. Từ đó xác định vi phạm của Tòa án cấp sơ thẩm; đánh giá tính chất mức độ của vi phạm và báo cáo, đề xuất lãnh đạo Viện kháng nghị phúc thẩm và đưa ra yêu cầu Tòa án cấp phúc thẩm khắc phục, sữa chữa bản án, quyết định sơ thẩm./.

Thanh Nghị