Viện kiểm sát kiểm sát vụ án hành chính từ khi thụ lý đến khi kết thúc việc giải quyết vụ án; tham gia các phiên tòa, phiên họp của Tòa án; kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong công tác thi hành bản án, quyết định của Tòa án; thực hiện các quyền yêu cầu, kiến nghị, kháng nghị theo quy định của pháp luật.
Viện KSND thực hiện chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong quá trình giải quyết vụ án hành chính đảm bảo cho việc giải quyết vụ án nhanh chóng, kịp thời, đúng pháp luật. Khi được phân công kiểm sát việc giải quyết vụ án, ngoài việc kiểm sát việc tuân theo pháp luật tố tụng, Kiểm sát viên (KSV) còn kiểm sát việc áp dụng quy định của pháp luật nội dung, đảm bảo việc giải quyết vụ án chính xác, kịp thời phát hiện vi phạm để yêu cầu Tòa án khắc phục (nếu có). Giao đất là việc Nhà nước ban hành quyết định giao đất để trao quyền sử dụng đất cho đối tượng có nhu cầu sử dụng đất. Giao đất có 2 trường hợp là giao đất không thu tiền và giao đất có thu tiền sử dụng đất.
Để kiểm sátviệc giải quyết vụ án hành chính có đối tượng khởi kiện là quyết định giao đất, hành vi của người có thẩm quyền về việc không giao đất đạt kết quả tốt, góp phần giải quyết vụ án được tuân thủ đúng quy định của pháp luật, bảo đảm quyền lợi hợp pháp của các bên đương sự, KSV cần lưu ý kiểm sát những nội dung như sau:
Kiểm sát việc giải quyết vụ án hành chính có đối tượng khởi kiện là quyết định giao đất
Khi kiểm sát, đánh giá vụ án về giao đất, KSV có làm rõ bản chất của vụ án thì mới kiểm sát tốt quá trình giải quyết vụ án và đưa ra quan điểm giải quyết vụ án đúng pháp luật. Đối với hoạt động kiểm sát việc giải quyết vụ án hành chính về giao đất, KSV muốn làm rõ yêu cầu của người khởi kiện thì phải xác định điều kiện, đối tượng, phạm vi, căn cứ được nhà nước giao đất, thẩm quyền và trình tự, thủ tục giao đất để cơ sở đánh giá yêu cầu của người khởi kiện có căn cứ hay không có căn cứ, từ đó đề nghị Tòa án chấp nhận hay không chấp nhận yêu cầu của người khởi kiện trong quá trình giải quyết vụ án.
Kiểm sát các trường hợp được giao đất
Theo quy định tại Điều 54, Điều 55 Luật đất đai thì nhà nước giao đất trong hai trường hợp: giao đất không thu tiền và giao đất có thu tiền sử dụng đất. Khi kiểm sát nội dung này, KSV cần lưu ý kiểm sát các nội dung sau:
- Trường hợp giao đất không thu tiền sử dụng đất để sử dụng vào sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản, làm muối được giao đất nông nghiệp trong hạn mức. Đối tượng được giao đất là hộ gia đình, cá nhân, nhưng phải là người trực tiếp thực hiện việc sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản, làm muối; thực tiễn giải quyết vụ án hành chính về giao đất trong trường hợp này, việc nhận thức vẫn chưa thống nhất, dẫn đến việc áp dụng pháp luật để quyết giải quyết vụ án vẫn còn nhiều bất cập.
Để xác định hộ gia đình, cá nhân có trực tiếp sản xuất đất nông nghiệp hay không, KSV căn cứ quy định tại khoản 30 Điều 3 Luật đất đai năm 2013 (Luật đất đai), khoản 2 Điều 2 Nghị định số 01/2017/NĐ-CP và Điều 3 Thông tư số 33/2017/TT-BTNMT, đó là:
+ Căn cứ để xác định cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp quy định tại điểm a khoản 2 Điều 3 Thông tư số 33/2017/TT-BTN-MT, kể cả trường hợp theo quy định tại Điều 54 của Luật Đất đai. Nếu đăng ký nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho quyền sử dụng đất trồng lúa của cá nhân thì chỉ căn cứ quy định tại điểm b khoản 2 Điều 3 Thông tư số 33/2017/TT-BTN-MT.
+ Căn cứ xác định hộ gia đình trực tiếp sản xuất nông nghiệp quy định tại điểm a khoản 3 Điều 3 Thông tư số 33/2017/TT-BTN-MT, kể cả trường hợp theo quy định tại Điều 54 của Luật đất đai. Nếu đăng ký nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho quyền sử dụng đất (QSDĐ) trồng lúa của hộ gia đình thì chỉ căn cứ quy định tại điểm b khoản 3 Điều 3 Thông tư số 33/2017/TT- BTN-MT.
+ Trường hợp người Việt Nam định cư ở nước ngoài, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài được giao đất để thực hiện dự án đầu tư xây dựng nhà ở để bán hoặc để bán kết hợp cho thuê theo khoản 3 Điều 55 Luật đất đai, KSV cần lưu ý hướng dẫn tại khoản 5 Điều 20 Nghị định 45/2014/NĐ-CP.
Kiểm sát về điều kiện giao đất
Để xác định người khởi kiện có đủ điều kiện giao đất hay không, KSV căn cứ quy định tại Điều 58 Luật đất đai. Theo đó, điều kiện giao đất được quy định đối với trường hợp giao đất để thực hiện dự án đầu tư được hướng dẫn tại Điều 14 Nghị định 43/2014/NĐ-CP và được sửa đổi tại khoản 11 Điều 2 Nghị định 01/2017/NĐ-CP.
Kiểm sát về căn cứ giao đất
Theo quy định tại Điều 52 Luật Đất đai, căn cứ để nhà nước giao đất, là kế hoạch sử dụng đất hàng năm của cấp huyện đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt và nhu cầu sử dụng đất thể hiện trong dự án đầu tư, đơn xin giao đất của người có nhu cầu sử dụng đất. Đối với trường hợp giao đất để thực hiện dự án đầu tư, để được giao đất còn phải đảm bảo các điều kiện tương ứng theo quy định tại Điều 58 của Luật Đất đai.
Nhìn chung, các đối tượng được giao đất trong từng trường hợp giao đất được quy định tại Luật Đất đai khá rõ ràng, cụ thể. Tuy nhiên, một vấn đề đặt ra đối với KSV trong việc xác định các đối tượng được giao đất là “tổ chức sự nghiệp công lập” theo quy định tại khoản 3 Điều 54 Luật Đất đai. Tuy nhiên, khi quy định về đối tượng được giao đất không thu tiền sử dụng đất, Luật Đất đai đã chia đất xây dựng trụ sở cơ quan và đất xây dựng các công trình sự nghiệp ra thành hai nhóm có địa vị pháp lý khác biệt nhau; theo đó, các tổ chức sự nghiệp công lập như trường học, bệnh viện... đã tự chủ về mặt tài chính không thuộc trường hợp giao đất không thu tiền sử dụng đất mà phải chuyển sang thuê đất và ngược lại chỉ những đơn vị sự nghiệp công lập chưa tự chủ về mặt tài chính mới được nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất.
Ngoài ra, KSV lưu ý trường hợp giao đất đang có người sử dụng cho người khác chỉ được thực hiện sau khi cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định thu hồi đất theo quy định của Luật Đất đai và phải thực hiện xong việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư theo quy định của pháp luật đối với từng trường hợp cụ thể.
Kiểm sát về trình tự giao đất
Thông thường trên cơ sở các quy định của Luật đất đai, Nghị định số 43/2014/NĐ-CP và Thông tư số 30/2014/TT-BTNMT, UBND cấp tỉnh ban hành quyết định về “quy trình giao đất’’ hoặc “trình tự giao đất” để áp dụng thống nhất trình tự, thủ tục giao đất trên địa bàn tỉnh, do đó KSV phải nghiên cứu tất cả các văn bản liên quan để xác định trình tự, thủ tục giao đất trong từng trường hợp là có đúng hay không đúng pháp luật, trên cơ sở đó đánh giá yêu cầu của người khởi kiện đối với khiếu kiện đang được giải quyết. Do đó, khi kiểm sát, KSV căn cứ Điều 68 của Nghị định số 43/2014/NĐ-CP để làm rõ trình tự, thủ tục thẩm định nhu cầu sử dụng đất, thẩm định điều kiện giao đất, đó là:
- Người xin giao đất nộp hồ sơ thẩm định tại cơ quan Tài nguyên và Môi trường, việc xây dựng hồ sơ giao đất được thực hiện theo quy định tại Điều 3, Điều 4 Thông tư số 30/2014/TT-BTNMT; riêng đối với trường hợp dự án đầu tư đã được Quốc hội quyết định chủ trương đầu tư hoặc Thủ tướng chính phủ chấp thuận chủ trương đầu tư thì không phải thực hiện thủ tục thẩm định này.
- Thời gian thẩm định hồ sơ xin giao đất được thực hiện trong thời hạn không quá 30 ngày kể từ ngày nhận đủ hồ sơ hợp lệ, cơ quan Tài nguyên và Môi trường có văn bản thẩm định gửi đến chủ đầu tư để lập hồ sơ xin giao đất.
Trình tự, thủ tục giao đất đối với mỗi trường hợp thông qua đấu giá và không thông qua đấu giá được pháp luật đất đai quy định khác nhau:
- Trường hợp giao đất không thông qua hình thức đấu giá quyền sử dụng đất để thực hiện dự án quy định tại Điều 61 và Điều 62 của Luật Đất đai được thực hiện đồng thời với trình tự, thủ tục thu hồi đất theo quy định như sau:
+ Trong thời gian thực hiện kế hoạch thu hồi đất, điều tra, khảo sát, đo đạc, kiểm đếm thì chủ đầu tư được tiến hành khảo sát, đo đạc để lập dự án đầu tư theo quy định của pháp luật về đầu tư, pháp luật về xây dựng; cơ quan có thẩm quyền thực hiện thủ tục thẩm định nhu cầu sử dụng đất của chủ đầu tư, thẩm định điều kiện giao đất;
+ Trong thời gian thực hiện phương án bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đã được phê duyệt thì chủ đầu tư được nộp hồ sơ xin giao đất mà không phải chờ đến khi hoàn thành việc giải phóng mặt bằng.
- Trình tự, thủ tục giao đất đối với trường hợp giao đất không thông qua hình thức bán đấu giá quyền sử dụng đất được thực hiện như sau:
+ Cơ quan Tài nguyên và Môi trường hướng dẫn chủ đầu tư lập hồ sơ xin giao đất, thực hiện nghĩa vụ tài chính theo quy định của pháp luật; trình UBND cấp có thẩm quyền quyết định giao đất;
+ Người được giao đất nộp tiền sử dụng đất đối với trường hợp giao đất có thu tiền sử dụng đất;
+ Cơ quan Tài nguyên và Môi trường trình cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp giấy chứng nhận QSDĐ, quyền sở hữu nhà ở và tài sản gắn liền với đất; tổ chức giao đất trên thực địa và trao giấy chứng nhận cho người được giao đất, chỉ đạo cập nhật, chỉnh lý cơ sở dữ liệu đất đai, hồ sơ địa chính.
- Trình tự, thủ tục giao đất đã giải phóng mặt bằng đối với trường hợp giao đất thông qua hình thức đấu giá QSDĐ được quy định như sau:
+ Căn cứ vào kế hoạch sử dụng đất hàng năm của cấp huyện đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt, cơ quan Tài nguyên và Môi trường chỉ đạo lập phương án đấu giá QSDĐ trình UBND cùng cấp phê duyệt;
+ Tổ chức được lựa chọn thực hiện đấu giá theo phương án đấu giá QSDĐ đã được phê duyệt tổ chức phiên đấu giá QSDĐ;
+ UBND cấp có thẩm quyền ban hành quyết định công nhận kết quả trúng đấu giá;
+ Sau khi người trúng đấu giá đã hoàn thành nghĩa vụ tài chính, cơ quan Tài nguyên và Môi trường trình cơ quan có thẩm quyền cấp Giấy chứng nhận; tổ chức giao đất trên thực địa và trao giấy chứng nhận; chỉ đạo cập nhật, chỉnh lý cơ sở dữ liệu đất đai, hồ sơ địa chính.
Khi kiểm sát, KSV kiểm sát việc giao đất của cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện đúng quy định của pháp luật hay không, khi phát hiện trình tự, thủ tục giao đất có vi phạm là cơ sở để KSV đánh giá quyết định giao đất hay hành vi về giao đất đang bị khởi kiện đúng hay không đúng quy định của pháp luật, từ đó có định hướng kiểm sát, đảm bảo việc giải quyết vụ án của tòa án khách quan, chính xác.
Kiểm sát thẩm quyền giao đất
Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất theo quy định của Luật đất đai. Quản lý việc giao đất là một trong những nội dung quản lý nhà nước về đất đai được quy định tại Điều 22 Luật đất đai. Hoạt động giao đất chỉ được coi là hợp pháp khi hoạt động đó được thực hiện bởi chủ thể có thẩm quyền theo quy định của pháp luật. Khi kiểm sát, KSV căn cứ vào Điều 59 Luật Đất đai để xác định.
Do đó, tùy theo mục đích và chủ thể được giao đất mà xác định thẩm quyền giao đất thuộc UBND cấp tỉnh hay UBND cấp huyện.
Theo đó, UBND cấp tỉnh quyết định giao đất đối với tổ chức; giao đất đối với cơ sở tôn giáo; giao đất đối với người Việt Nam định cư ở nước ngoài, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài để thực hiện dự án đầu tư xây dựng nhà ở để bán hoặc để bán kết hợp cho thuê. UBND cấp huyện quyết định giao đất đối với hộ gia đình, cá nhân; giao đất đối với cộng đồng dân cư. Như vậy, theo quy định của Luật Đất đai, chủ thể đại diện nhà nước quản lý đất đai có thẩm quyền giao đất bao gồm UBND cấp tỉnh và UBND cấp huyện. Do đó, khi xác định tư cách bị kiện trong vụ án hành chính được xác định là UBND cấp tỉnh hoặc UBND cấp huyện chứ không phải cá nhân người có thẩm quyền giao đất. Khi ban hành các quyết định về giao đất thường được ký bởi người đại diện theo pháp luật của cơ quan đó (chủ tịch UBND) hoặc người được người đại diện theo pháp luật ủy quyền. Khi kiểm sát, KSV đối chiếu với đơn khởi kiện vụ án hành chính để xác định đương sự khởi kiện là cơ quan hay cá nhân. Đơn khởi kiện chỉ được thụ lý khi người khởi kiện khởi kiện đúng người bị kiện trong quan hệ pháp luật đó, nếu phát hiện tòa án xác định sai tư cách người tham gia tố tụng, VKS phải kịp thời kiến nghị tòa án khắc phục. Đặc biệt, khi thực hiện thẩm quyền giao đất, cơ quan có thẩm quyền phải trực tiếp thực hiện đúng chức năng, nhiệm vụ chứ không được ủy quyền cho bất kỳ cơ quan, tổ chức nào. Vì vậy, KSV cần lưu ý khi xác định thẩm quyền giao đất trong từng trường hợp cụ thể để đảm bảo đủ căn cứ xác định tính hợp pháp trong các quyết định, hành vi liên quan đến giao đất.
Khi nghiên cứu tài liệu, chứng cứ nhằm xác định bản chất vụ án và đề xuất quan điểm giải quyết vụ án về khiếu kiện hành vi không thực hiện hoạt động giao đất, KSV căn cứ quy định tại các Điều 52, 53, 54, 55, 58 và 59 Luật đất đai; Điều 14, 60, 61 và 62 Nghị định 43/2014/NĐ-CP; khoản 19 Điều 1 Nghị định 148/2020/NĐ-CP, khoản 40 Điều 2 Nghị định 01/2017/NĐ-CP; Điều 3, 4 Thông tư số 30/2014/TT-BTNMT để làm rõ các nội dung liên quan. Từ đó, xác định việc không thực hiện hoạt động giao đất của người có thẩm quyền là đúng pháp luật hay không đúng pháp luật? Trên cơ sở đó, KSV đề xuất quan điểm giải quyết vụ án là chấp nhận hay không chấp nhận yêu cầu khởi kiện của người khởi kiện.
Kiểm sát đối với khởi kiện về hành vi không tiếp nhận hồ sơ đề nghị giao đất
Theo quy định tại Điều 60 Nghị định 43/2014/NĐ-CP, được sửa đổi bởi khoản 19 Điều 1 Nghị định 148/2020/NĐ-CP về nộp hồ sơ và trả kết quả thực hiện thủ tục hành chỉnh về đất đai thì cơ quan có thẩm quyền giao đất sẽ là cơ quan tiếp nhận hồ sơ đề nghị giao đất.
Như vậy, để Nhà nước thực hiện thủ tục giao đất thì cá nhân, cơ quan, tổ chức có yêu cầu phải làm hồ sơ và gửi đến cơ quan có thẩm quyền giải quyết. Trong từng trường hợp, hồ sơ đề nghị giao đất của người có yêu cầu phải đảm bảo quy định tại Điều 3, Điều 4 Thông tư số 30/2014/TT-BTNMT. Khi xem xét hồ sơ đề nghị giao đất của cá nhân, cơ quan, tổ chức gửi đến, trường hợp xác định hồ sơ hợp lệ theo quy định thì cơ quan có thẩm quyền có trách nhiệm tiếp nhận hồ sơ để thực hiện thủ tục giao đất theo quy định.
Trường hợp hồ sơ chưa đầy đủ, chưa hợp lệ thì trong thời gian không quá 3 ngày làm việc, cơ quan tiếp nhận, xử lý hồ sơ phải thông báo và hướng dẫn người nộp hồ sơ bổ sung, hoàn chỉnh hồ sơ theo quy định của pháp luật. KSV lưu ý trường hợp xác định chưa hết thời hạn thực hiện thủ tục hành chính hoặc đang trong thời hạn người nộp hồ sơ bổ sung, hoàn chỉnh hồ sơ theo thông báo của cơ quan có thẩm quyền. Trên cơ sở đó, KSV đánh giá tính hợp pháp của hành vi bị khởi kiện và đề xuất quan điểm giải quyết vụ án, đề nghị Tòa án chấp nhận hay không chấp nhận yêu cầu khởi kiện của người khởi kiện.
Kiểm sát đối với hành vi không thực hiện thủ tục giao đất
Khi kiểm sát, KSV phải đánh giá được hành vi không thực hiện thủ tục giao đất của cơ quan nhà nước có thẩm quyền có đảm bảo tính hợp pháp không? Nếu có vi phạm thì vi phạm nội dung gì? Từ đó, làm cơ sở đề xuất quan điểm giải quyết vụ án được chính xác.
Theo quy định của pháp luật đất đai, sau khi tiếp nhận hồ sơ hợp lệ, xét yêu cầu cụ thể được thể hiện trong đơn xin giao đất của người nộp hồ sơ, cơ quan nhà nước có thẩm quyền giao đất thực hiện các thủ tục luật định để xem xét các vấn đề liên quan. Thời hạn thực hiện thủ tục giao đất là không quá 20 ngày, kể từ ngày nhận được hồ sơ hợp lệ; thời gian các ngày nghỉ, ngày lễ theo quy định của pháp luật không tính vào thời hạn trên. Đối với các xã miền núi, hải đảo, vùng sâu, vùng xa, vùng có điều kiện kinh tế - xã hội khó khăn, vùng có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn thì thời gian thực hiện đối với từng loại thủ tục quy định tại Điều 2 Nghị định số 01/2017/NĐ-CP được tăng thêm 10 ngày. Trường hợp hồ sơ không đủ điều kiện giải quyết thì cơ quan nhận hồ sơ có trách nhiệm trả lại hồ sơ và thông báo rõ lý do không đủ điều kiện giải quyết.
Như vậy, khi kiểm sát, KSV cần nghiên cứu đầy đủ, toàn diện tài liệu, chứng cứ trong hồ sơ vụ án và đối chiếu với quy định của pháp luật tương ứng để xác định người nộp hồ sơ giao đất có đáp ứng điều kiện theo quy định pháp luật không, cơ quan nhà nước có thẩm quyền giao đất đã thông báo rõ lý do của việc không thực hiện hoạt động giao đất chưa. Đồng thời, kiểm sát các tài liệu do người bị kiện cung cấp để làm rõ lý do của việc không thực hiện việc giao đất có đúng pháp luật không. Nếu xác định đã hết thời hạn thực hiện thủ tục hành chính về giao đất theo quy định và các điều kiện về giao đất đảm bảo mà cơ quan có thẩm quyền không thực hiện việc giao đất thì có cơ sở để KSV đề nghị Tòa án chấp nhận yêu cầu khởi kiện của người khởi kiện, đồng thời đề nghị cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện trình tự, thủ tục để giao đất cho người khởi kiện. Ngược lại, trường hợp xác định yêu cầu giao đất của người khởi kiện không có căn cứ thì đề nghị Tòa án không chấp nhận yêu cầu của người khởi kiện./.
Thanh Nghị
